Прислушивается ли власть к людям? Если да, то насколько? Участвуют ли люди в формировании законов в стране? Если да, то насколько? Такими вопросами задались сотрудники общественного фонда Transparency Kazakhstan* и в 2019 году получили в рамках программы Internews — MediaCAMP — грант на проект «Индекс гражданского участия». Исполнительный директор Transparency International в Казахстане Ольга Шиян и её коллеги в итоге представили 13 историй о законотворчестве в Казахстане.
Законодательство Казахстана обязывает госорганы перед принятием законопроектов обсуждать поправки с населением, бизнесменами и отраслевыми ассоциациями. А что происходит на самом деле?
За последние четыре года в Казахстане было разработано 179 638 нормативно-правовых актов (НПА).
Чтобы принять их всех, госорганам необходимо было предлагать на публичное обсуждение 123 новых НПА ежедневно!
Такие цифры озвучивают авторы исследования буквально в самом его начале. И сразу становится понятно: чтобы хотя бы просто изучить такое количество документов, нужно очень много времени. Больше, чем часов в сутках. А ведь ещё надо учитывать, что к каждому документу прилагаются таблицы и справки, и все они написаны сложным языком. То есть задача для простого человека, который хочет принимать участие в законотворчестве, усложняется в разы…
Воспользовавшись открытыми данными, команда Ольги Шиян на примере НПА, принятых за один год, выяснила, насколько активно люди принимают участие в законотворчестве, и прислушивается ли к их рекомендациям государство. И это была колоссальная работа.
— В Казахстане не было информации до нашего исследования, — рассказывает Ольга. — Ещё с 2015 года все законопроекты, которые разрабатываются, должны были проходить публичные обсуждения, это так называемая прямая демократия. Но как происходят обсуждения, знает ли население об этом? У наших людей очень высокая степень недоверия к власти. И вроде как есть инструменты, есть площадки, где это можно обсуждать, но насколько население вовлечено? Или: люди-то могут сказать «нет, мы не согласны», но при этом власть прислушивается к ним или нет?
Основным источником информации для команды стал план законопроектов за 2018 год. Предполагалось, что за год правительство примет 18 законов. Они касались 13 сфер общественных отношений (финансы, бюджет, спорт, транспорт, здравоохранение и так далее). В итоге в исследовании появились 13 глав, поэтому появился и такой заголовок: «13 историй о законотворчестве Казахстана».
— Когда мы начали думать, как сделать лонгрид, как его подать, вспомнился фильм «13 друзей Оушена». Потом я увидела, как мой младший брат смотрит один мультфильм, и он меня натолкнул на концепцию «бюрократическая машина против населения». Кибермашины против людей. И в таком ключе мы стали делать лонгрид, это видно в оформлении. И 13 историй — это отсылка к нашим 13 главам. И это 13 историй, вытекающих одна из другой.
Нагляднее всего результаты исследования демонстрируют цифры. Их не очень много, но они просты и понятны. Итак, каковы же ответы на вопросы — прислушивается ли власть к мнению населения? И участвует ли население в законотворчестве?
— Если не вдаваться в излишние подробности, то власти прислушиваются к мнению населения лучше, чем население принимает участие в законотворчестве, — говорит Ольга Шиян. — Если принять общее количество законопроектов, предложенных к обсуждению, за 100 %, население обсудило примерно треть: 29,6 %. Люди обсуждали в основном «нижестоящие» законопроекты. Такие важные законопроекты, как законы, указы, постановления правительства, как правило, люди не обсуждают.
Со стороны власти реакция была на два порядка выше: чиновники прокомментировали примерно 75 % рекомендаций населения и 38,9 % из них приняли во внимание. Каждое третье предложение граждан вошло в итоговый документ. Если люди в правовом поле будут более грамотными, их рычаг влияния будет гораздо больше. И мы это замеряли на конкретных примерах. Например, Министерство здравоохранения опубликовало проект поправок, при котором людей с диабетом должны были исключить из перечня лиц, получающих дотацию. И на этот законопроект поступило 122 возражения. После этого он не был принят. Кстати, по итогам исследования мы написали ряд рекомендаций и сделали памятки, как люди могут принимать участие в законотворчестве.
Если вы хотите начать участвовать в законотворчестве, команда Transparency Kazahstan позаботилась и об этом: она разработала календарь законопроектной деятельности на 2020 год. Благодаря ему люди смогут увидеть, когда именно будут обсуждаться документы, влияющие на их жизнь, и принять участие в их обсуждении.
— Ещё мы разработали комплекс рекомендаций в адрес Минюста, который является основным министерством, ответственным за эту работу в Казахстане, — добавляет Ольга. — Мы обнаружили ряд существенных проблем. Например: в 2018 году было принято 45 тысяч НПА, а опубликовалось на обсуждение 15 тысяч. Куда остальные законопроекты делись? Почему население не знает об этом?
Есть и другие проблемы. Мы посмотрели сайт министерства и обнаружили, что оно расходует государственные деньги на четыре вида (интересной именно нам) деятельности. Например, обучение чиновников тому, как разрабатывать законы. При этом до 75 % комментариев и возражений граждан касались грамматических и технических ошибок разработчиков! Минюст каждый год тратит громадную сумму денег на то, чтобы обучать госслужащих, как правильно разрабатывать законы. Или вот: они тратят деньги на обучение населения, как пользоваться этим порталом. И так далее. Миллиард двести миллионов в год. Мы спросили: куда эти деньги? Если население пассивно, если госслужащие разрабатывают некорректные законопроекты, прячут законопроекты. После этого нам пообещали встречу с министром юстиции. Правда, когда она будет, ещё не известно.
* Общественный фонд «Транспаренси Казахстан» — неправительственная, некоммерческая организация, цель которой — работа в области противодействия коррупции.
Проект проводится в рамках Центральноазиатской программы MediaCAMP при поддержке Агентства США по международному развитию (USAID). Подробнее о программе читайте, пожалуйста, здесь. Подробнее об организации: Internews в Казахстане.
